颜霂：论我国行政赔偿的侵权行为范围拓展

今天给各位分享颜霂：论我国行政赔偿的侵权行为范围拓展的知识，其中也会对[⑨] 胡锦光、余凌云主编:《国家赔偿法》(第二版)进行解释，如果能碰巧解决你现在面临的问题，别忘了关注本站，现在开始吧！

本文导读目录：

2、马怀德、张泽宇：规范行政赔偿案件审理推动国家赔偿制度发展

随着民权理论的勃然兴起,国家机关不法侵害公民权利应承担赔偿责任已成为现代民主法治国家公认的准则,由此产生了行政赔偿制度。但行政赔偿必须以社会经济发展水平与国家政治、经济形势相适应,并非没有边界,因此产生行政赔偿范围。所谓“行政赔偿范围”指国家承担行政赔偿责任的领域,即国家对哪些违法行政行为造成的哪些损害予以赔偿。通常包括两部分内容:一是国家承担赔偿责任的行为范围;二是承担赔偿责任的侵权损害的范围。[①]通过对行政赔偿范围的解构,我们可以得出行政赔偿的侵权行为范围属于行政赔偿范围的前一个维度,意指国家对行政机关及其工作人员在行政活动中哪些损害相对人的行为承担赔偿责任,包括作为及不作为。

我国《国家赔偿法》已经颁布实施近二十年,其中第3条、第4条规定有行政赔偿的范围。然而,“我国行政赔偿范围的规定,已经越来越不适应法治国家‘人权本位’的时代特征和国家公务中最大限度保障公民合法权益的时代精神”[②]行政赔偿的侵权行为范围作为行政赔偿范围的重要维度,其拓展已势在必行,其要义有三:其一,拓展行政侵权行为范围是保障公民、法人及其他组织的合法权益,提供充分的救济途径。在当今的时代背景下,公民权利范围不断拓宽,公民权利种类不断丰富,作为保障公民生存与发展的基本权利免受行政机关及其工作人员侵害的重要防线,行政赔偿的侵权行为范围的拓展不仅仅是基本人权的保障,其范围规定的宽窄是公民人权保障的重要指标,否则,侵权得不到有效赔偿,那宪法所赋予的公民权利依然停留在纸上,不免具有欺名盗世之嫌。其二,拓展行政侵权行为范围是建立服务型政府、法治政府的客观需要。在依法治国进程不断推进过程中,依法行政、努力建设法治政府已经成为政治体制和政府工作改革的核心与聚焦点。建立行政赔偿制度,其要旨不仅是保障公民、法人及其他组织之合法权益,也是监督国家机关及其工作人员的工作,强化政府的法治意识和责任意识。行政侵权行为范围的拓展正是为行政机关的行为划定红线,明确哪些应为,哪些不能越界,有效将权力关进笼中,是建立责任政府的必然要求。其三,拓展行政侵权行为对于社会稳定与发展的意义重大。一方面,我国改革开放进程的推进为我国经济高速增长提供了良好的契机,国力大幅度提升,国家财政日益充实为行政侵权行为范围拓展提供了坚实的物质基础,此谓“国家有能力赔偿”。另一方面,我国社会主义市场经济需要良好的运行环境,行政侵权行为范围的拓展无疑能够协调各方之利益,健全社会利益协调机制以及解决路径。行政赔偿原本就是对公民受损权利的恢复,更是社会公平正义的恢复,试想如果国家不能有效赔偿受害人之损失,其只得求助于法外的救济途径,只会使越来越多的“冀中星”[③]以极端的方式报复社会,不仅使得行政机关在公众心中公信力的丧失,无疑增加了社会维稳的投入,资源极度浪费,且不利于和谐社会的建设。

尤其是在十八届三中全会提出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出了深化行政体制改革,加强对行政执法的监督,全面落实行政执法责任制。而行政赔偿的侵权行为范围拓展无疑契合了中央对于行政执法责任制的精神,适应当下中国政治改革、经济改革与社会改革之需求。

二、行赔偿的政侵权行为主体范围适度扩张

行政侵权行为并非凭空产生,必须要由一定的侵权主体作出一定行为或不作为。因此,在探讨行政赔偿的侵权行为范围拓展时,需理顺侵权行为主体范围这一基础性要件,即国家对那些组织或个人的侵权行为承担责任。我国现行《国家赔偿法》第3条、第4条对于行政侵权主体的表述为“行政机关及其工作人员”,有其局限性与不周延性。因此,有学者提出将行政侵权行为主体表述为“行使行政职权的机关和组织及其工作人员”,采用“行使行政职权”这一实质性标准,把握住了造成行政损害的主题的根本性特征,也具有很强的概括性。换言之,不论某一组织在形式上是什么性质的,只要其行使了行政职权,就可以构成行政赔偿的侵权主体。[④]

这一提法无疑与当前行政多样化的社会现实相吻合,在现代国家中,行使行政权的行为主体已经多元化,政府的定位也由传统“守夜人”转变为“服务型”政府,其任务已经并非是消极地维持社会秩序与国家安全的秩序行政或干预行政,而实应迈向积极增进人民福利与保障之给付行政,据此,政府之职能必相对扩大,是以,行政及公关事务日益繁琐,业务也日渐庞大。[⑤]除了行政机关及其工作人员外,还应当囊括以下几种人员:其一,行政部门为完成各项业务,必须委托相应的民间机构协助执行一些事务性工作,依照法律、法规和规章的规定将其享有的行政职权委托给有关组织行使。其二,行使行政职权的其他组织,实际中行使行政职权不限于行政机关及其工作人员,还包括大量事业单位,比如为适应市场经济只需要而改建的行政性公司;学校、卫生防疫站等授权从事行政职能活动的事业性单位;被授予一定行政职权的社会团体、群众性组织及其他社会组织等。其三,行政部门通过合同制的方式,在编制外聘请的人员,对外代表行政机关参与行政事务的执行。将对外行使行政职权的“临时工”纳入侵权行为主体范围,既能够有效防范行政机关假借“临时工”规避行政赔偿,通过行政赔偿来恢复或保障国家行政过程的公平性,又能规范行政机关对于编制外人员的聘用。因此,行政侵权主体范围的适度拓展是与行政实践中的主体保持一致,避免法律上的模糊地带,更大限度的保障受害人权益,有效实现对侵权行为者的监督。

三、行政赔偿的侵权行为范围立法模式之选择

行政侵权行为范围作为行政赔偿范围的重要维度,与行政赔偿范围密切相关,因此行政赔偿范围的立法体例对于行政侵权行为范围的确立至关重要。而行政赔偿范围作为行政赔偿的核心性问题,“它不仅与行政赔偿的方式、计算标准等一系列问题相关,而且直接决定受害人可以求偿的范围”。[⑥]正因为行政赔偿范围的宽窄直接关系到国家对人民群众合法权益的保障程度,各国根据自身法律传统和立法模式,均对行政赔偿范围以明确,大致有以下三种[⑦]:其一,概括式。指国家赔偿立法对行政赔偿范围进行概括式规定,不具体列举赔偿事项。在此立法体例下,行政赔偿范围异常广泛,凡属是符合概括规定的,均可要求赔偿。如日本《国家赔偿法》第1条第1项规定:“行使国家或公共团体公权力之公务员,就其执行职务,因故意或过失不法加害于他人者,国家或公共团体对此应负赔偿责任。”其二,列举式。国家赔偿法对行政赔偿范围进行列举式规定,具体指出那些应予以赔偿,哪些不予赔偿事项,凡进行肯定式列举的事项均予以赔偿,凡进行否定式列举事项即不在行政赔偿范围之内。法国是其中之典型,通过判例汇集列举之方式对行政赔偿范围予以明确界定。其三,混合式。综合概括式与列举式,既包含列举性条文之规定,又有概括性条款。美国、英国、瑞士等世界上大多数国家均采用这样一种方式。

就目前而言,我国行政赔偿范围的立法模式存在争议。《国家赔偿法》第3条、第4条属肯定列举式立法体例,基于“主权豁免性”原则,第5条属否定列举式立法体例,这些都毋庸置疑。关键争议在于第2条是否属于概括式之规定。根据主流通说观点与现行的司法实践,受害人获得具体的行政赔偿,必须依照行政赔偿之具体规定,不符合行政赔偿的具体规定,即使符合第2条的其他构成要件规定,也不能获得国家赔偿。换言之,如果《国家赔偿法》中关于某一领域的赔偿要件有特别规定,就适用该特别规定,不再适用第2条之一般规定。从第2条所处的总则性地位来看,其立法目的载于使受害人依照《国家赔偿法》规定的国家赔偿程序、赔偿方式、赔偿的标准获得赔偿,而不在于为了扩大国家赔偿法中行政赔偿、刑事赔偿的范围。[⑧]因此,我国《国家赔偿法》对于行政赔偿范围采用的是肯定列举加否定列举之体例,也由此限定了行政赔偿的侵权行为范围,即行政机关对于哪些侵权行为应予赔偿,哪些排除于赔偿事项之外。

因此,有学者为避免“挂一漏万”之情形,主张“肯定概括与否定列举相结合”的法律规定模式,扩大国家赔偿的救济范围,[⑨]在此种立法体例下能够最大限度地保障相对人的合法权益。概括式的立法体例使得属于行政赔偿范围的情形范围明确、没有歧义,避免钻法律空子的现象的发生,且是对《国家赔偿法》第二条第一项规定的呼应,有利于对《国家赔偿法》的整体理解和一体遵循,维护法制的统一。[⑩]以上的提法出于最大化保护相对人的合法权益的理念,是我国行政赔偿侵权行为范围的发展方向,也暗合了“有侵权即有救济的”的法治精神,但其在现实操作层面而言,效果可能值得商榷,带有一定的理想化色彩。其一,我国法官及行政执法人员素质良莠不齐,肯定性概括式立法例必然赋予其以更大的自由裁量权,抛开裁断的公正性不言,概括性的规定往往让法官迷失,最终仍需要司法解释对具体情形一一详加规定,亦可能使公民更多陷入讼争的漩涡之中。其二,从现实层面考量,单一肯定式概括缺乏实际操作性,否定性列举难以穷尽,难免会使肯定式事项模糊化,公民合法权益受到侵犯之赔偿救济不免陷入困境。类似于现行法律中“其他性事项”这类兜底性条款,想将所有不能穷尽列举的事项都包含进来,现实操作中却沦为可有可无之“鸡肋”。其三,在现阶段之中国,自“依法治国,建设社会主义法治国家”被上升到宪法的高度加以确认以来,公民对法治有了更多的希冀与期待。因而,法律规定上的相对明确,对中国这样一个法治发展中国家而言,更有利于养育公民对法律的信赖。若仅仅只是抽象式的概括性原则宣告,公民只会在五花八门的诠释中丧失对法律的认同。[11]

因此,针对我国当前政治经济文化发展水平和法治建设水平,对于行政赔偿范围以及侵权行为范围的规定不能一蹴而就,以粗线条的方式颠覆现有的关于行政赔偿立法体例的规定不一定能够取得好的效果。反之以温和渐进的方式反思与改良现有的立法模式,增强行政赔偿的侵权行为范围肯定列举的周延性,可能更加符合当前的国情,更能将保护公民的合法权益落到实处。其核心在于拓展现有的行政赔偿范围,填补立法上的空白,将更多对相对人合法权益的损害的侵权行为或行政方式纳入行政赔偿的侵权行为范围。

四、行政赔偿的侵权行为范围拓展的思考

就现阶段而言,国家对行政侵权行为承担责任的范围是及其有限的,仅对部分具体行政行为和事实行为承担赔偿责任,且只针对外部行为,大量行政侵权行为游离于赔偿范围之外。就上文所言,单纯概括式的立法体例可能不符合我国现阶段的实际情况,丰富侵权行为的列举式想必不失为拓展行政侵权行为范围的可行性方式,实现行政侵权行为与损害赔偿紧密对接。结合我们身边所发生的实际,以下事项纳入行政侵权行为范围可以值得探讨。

(一)明确行政不作为的可赔偿性

按照行政法学通说,行政行为有作为与不作为两种形态,行政行为侵害了公民、法人及其他组织的合法权益,理应当赔偿,而不论其形态与否。所谓行政不作为,通说指行政机关未履行特定作为义务,并且在程序上没有明确意思表示的行政行为。其包含四方面的内容,一是行政机关负有某种特定作为义务,其义务来源于一定的法律规定和法律事实,且是具体的义务。二是行政机关具备履行特定义务的能力。三是行政机关出于故意或过失没有履行义务。四是表现为程序方面的不作为,及行政机关对于当事人的申请或依职权本应作为而没有做出实体决定的行为。[12]

但在我国《国家赔偿法》中,第3条、第4条均规定“行政机关及其工作人员行使职权时”侵犯人身权、财产权,受害人才有取得赔偿的权利。就“行使职权”的本意而言,当然是要行使和有行使职权的形态和形式,难以包含不作为的情形,这也就意味着《国家赔偿法》未明确将行政不作为行为纳入行政赔偿的侵权行为范围。当然,结合我国现行的法律体系,行政不作为的赔偿责任并未完全排除于我国行政赔偿制度之外,具体表现在以下几个方面:其一,我国《行政诉讼法》第2条规定了“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益, 有权依照本法向人民法院提起诉讼。”其中“具体行政行为侵犯公民的合法权益”,当然包括行政主体的具体不作为行政行为。不仅如此,在原有第11条[13]明确列举的三类行政相对人可以提起行政诉讼的行政不作为情形基础之上,《行政诉讼法》修正案第4条增加了行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇的内容。虽说行政侵权行为所引起的行政赔偿与行政诉讼在法律关系上彼此具有相对的独立性,但行政赔偿往往在行政诉讼实践中作为诉讼请求的一种,亦或是对于具体行政行为的一种救济方式,两者具有紧密的联系。行政诉讼法上部分承认了行政不作为的可诉性,意味着《国家赔偿法》中应当要有相关条文与行政诉讼法对接,以保证法律体系的内部统一。其二,最高人民法院曾在2001年7月作出的《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》中明确了由于公安机关不履行法定职责,致使公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的,应当承担行政赔偿责任。由此可见,最高人民法院早在十余年前就认可了部分行政不作为应当承担行政赔偿责任,属行政侵权行为的一种表现方式。这些规定并不是说明行政赔偿法已经纳入了我国行政赔偿的范围,只是说明了行政不作为作为行政侵权行为的一种,赔偿制度已然存在,但是极其有限,仅限于公安机关的不作为以及《行政诉讼法》中规定的有限的几种情形,使得大量的法外的行政不作为难以得到有效地救济。

由于法律对不作为赔偿缺乏明确性的规定,致使在具体案件中关于赔不赔偿的问题经常是莫衷一是,并且由于行政不作为的赔偿大多只是基于概括性条款所作的原则性引申,缺乏统一的立法指导,因而不同区域的法院或行政机关基于不同的裁量往往针对相同或类似案件作出不同的处理,致使个案的公平正义性难以保障。[14]尤其是我国当前正处于经济转型的关键时期,地沟油、人造蛋、毒猪肉等产自民间作坊难以监控的事项暂且不谈,对三鹿三聚氰胺超标致肾结石、同仁堂龙胆泻肝丸伤肾、茅台酒塑化剂超标等等之类的“国家免检产品”缺乏必要的监控和规制恐怕难辞其咎。除了食品药品监督管理领域,环境污染事件控制与处理、重大安全责任事故、建筑质量低劣等这样一些亟需行政机关规制监管的领域漏洞频频,远未达到公民预期,致使公民的财产、人身等各方面权益受损而无从救济。因此,从立法上拓展行政赔偿范围,将行政不作为纳入可赔性事项,促使行政机关及其公务人员积极履行职责,避免相互推诿具有积极意义。并且,明确不作为的赔偿责任,并不是将现有的行政赔偿制度颠覆,只是将隐含于现有制度中的行为范围,在立法上予以明确化以及具体化。

当然,课以行政不作为的可赔偿性是中国法治的趋势,但并不意味着只要是行政机关不作为就应当获得行政赔偿。行政不作为的国家赔偿责任之认定,应当符合以下之要件:其一,存在法定的职责义务,且该职责义务是从法律规范本身得出,且有明确的义务主体。其核心在于参照法所赋予的权限的旨趣和目的,当权限的不行使被认定为严重不合理时,便构成《国家赔偿法》上的违法。[15]其二,行政机关的不作为造成了受害人合法权益的损害,两者间具有因果关系,即行政不作为对损害结果来说是一种必要条件,即行政不作为并不一定导致损害的发生,但没有行政不作为,该特定损害必定不会发生。[16]其三,在确定赔偿数额过程中,还应当考量行政机关不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素,行政机关仅就自身过错承担相应的责任,如果损害结果的扩大部分是由相对人自己放任造成的,扩大的损失不应由行政机关承担赔偿责任。[17]其四,行政不作为之赔偿应当遵循“赔偿穷尽性原则”,即当事人寻求其他救济途径未果的情形下,才能诉诸于行政赔偿。

(二)部分行政指导行为的规制

行政指导作为行政法上一项制度,源自日本,盐野宏教授定义为“行政主体为了实现一定的公共行政之目的,期待行政客体的一定行为而实施的,其本身没有法拘束力,但可对行政客体直接起作用的一种行为形式。”[18]姜明安教授在《行政法与行政诉讼法》中阐述道:“行政指导是行政机关基于国家的法律、政策的规定而作出的,旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为,以实现行政管理目的的一种非职权的行为。”[19]

我们可以通过学理上的定义明确看到,行政指导具有非强制性,这是行政指导区别于其他典型性行政方式的最大特点,被指导人对于是否接受行政指导有自主选择权。这样一个显著特征亦是反对将行政指导纳入行政赔偿的侵权行为范围的有力论据。但我们也需从另一个角度看,行政指导亦是行政机关基于其法定职责范围做出的行为,是一种职权行使行为,有权力的行使必然也就有侵害相对人权益的风险。不仅如此,将行政指导行为纳入行政赔偿的侵权行为范围还有如下依据:其一,行政指导虽不直接对相对人权利义务予以处分,但基于行政职权作出具有公信力,有必要对相对人信赖利益予以保护,相对人因这类行政方式变更或消灭而遭受的信赖利益损失有必要得到法律的救济。其二,将行政指导纳入行政赔偿范围是行政职权与指责相统一的客观需要,可以有效防止行政机关假借“指导”之名行强制性行政行为之实,以逃避行政责任。其三,从现实层面而言,行政指导也可能存在瑕疵,必须受到法治原则的约束,包括内容违法的行政指导、超越职权指导和滥用行政指导等情形。

具体而言,将行政指导纳入行政赔偿的侵权行为范围可以涵盖以下几个方面的内容:其一,行政主体采取或变相采取了前置性措施或配套性措施,迫使当事人听从、配合行政指导,致使当事人或利害关系人的合法权益受到损害的[20]。其典型是行政机关发布行政指导,在实际实施中却诉诸于事实上的强制力,比如,不具备制定行政规章立法权限的某市以行政指导的形式号召市民不得随意横穿马路,但却规定对横穿马路者处以二十元的罚款,其明显在行政指导适用中转化为行政命令,致使相关当事人权益受损。当然,在这一点上可能存在有一定的分歧,认为这是行政命令下的行政处罚,亦有认为这应当属于抽象行政行为范畴。不论是行政处罚也好,抽象行政行为也罢,都有假借行政指导行为之嫌,如果将行政指导纳入行政赔偿的侵权行为范围,能够有效避免行政机关以“指导”为名行“强制”之实,从立法上构筑严密的责任体系。其二,行政主体出于故意或者重大过失作出具有瑕疵的行政指导,包括行政指导的内容违法、超越职权指导和滥用行政指导等情形。[21]如地方政府出于地方局部利益之考量,指导相关人员种植鸦片等违禁物或指导相关人员从事走私活动,亦或超越指导权限,出于不正当目的进行指导等。其三,出于信赖利益保护原则,行政机关作出的行政指导为相对人所接受,当事人听从、配合行政指导后,行政机关随意变更或者否认该行政指导的内容致使相对方的利益受到损害。

(三)因公有公共设施设置与管理不当致害的可赔偿性问题

所谓公有公共设施,指由中央或地方政府设置和管理的具有经济性的物质基础设施,即在社会经济发展中起基础作用的公共工程和公共设施,包括公路、铁路、机场、港口、桥梁、通讯设施、水利工程、城市供排水、供气、供电、废弃物的处理等等。[22]

对于公有公共设施致害的情形,很多人不禁会质疑公有公共设施的设置与管理瑕疵致害属于民事侵权的范畴,即便我国当前大量因公有公共设施致害的情形无法获得救济,也应当通过修改《侵权责任法》与《民法通则》之方式使权益受损人获得救济。在大陆法系国家,公有公共设施致害的赔偿责任一般都作为国家赔偿责任的范畴,而我国既没有在《民法通则》中专门规定,也没有在《国家赔偿法》中明确,由此产生立法上的空白,实践中的做法也不一。[23]

但综合当前中国法治的运行环境,将公有公共设施设置与管理瑕疵致害纳入行政赔偿的侵权行为范围有如下考量:其一,就行政赔偿的性质而言,行政赔偿与民事赔偿的本质区别在于,前者是基于国家权力的行使而产生的赔偿责任,后者是平等主体之间因侵权而产生的债权债务关系。[24]基于这一原理,从法律关系的角度来看,利用者与设置者、管理者之间是公有公共设施的利用关系,并不是平等的民事合同关系。对公有公共设施利用者收费也不能证明利用者与设置管理者之间是民事合同关系,这种收费是非营利性的,而是一种规费,价格上以设置、管理成本为标准,目的是为了养护、修缮公有公共设施。[25]其二,在中国现行环境下,公有公共设施绝大部分属于国家所有,由国家行政机关的有关职能部门负责设置或管理,其管理职权与职责在性质上属于公法职责。随着现代行政从权力行政转向给付行政,国家为保障人民的福祉,有义务提供公共服务,公民有权利利用公有公共设施以及从政府得到福利给付。如果行政机关怠于履行此种义务或未尽到合理的注意义务,由此给利用者造成损害,理应承担赔偿责任。正因为公有公共设施的设置者与管理者一定程度上具有行政主体身份,因其致害最终负担的亦可能是行政赔偿责任,但由于未在《国家赔偿法》中予以明确,致使该项赔偿费用未能列入公共财政支出范畴,难以真正促使行政主体责任意识和服务理念的养成。其三,在我国现行司法实践中,公民在因公有公共设施设置或管理不善导致人身财产权益损害时,存在有判处行政部门赔偿之判例,如一男子在暴雨之夜掉进泄水的无盖窖井身亡,郑州市二七区人民法院判处市政部门赔偿。[26]

当然,将公有公共设施设置与管理瑕疵致害致害纳入行政赔偿的侵权行为范围并非广泛而绝对的,应当采用综合性标准予以讨论,如果公营事业性质属于公用事业,其组织也是以公法或公法组织,则应当认定其设施属于公有公共设施;如果公营事业性质属于公用事业,其组织是依私法或公司组织者,则不应当认定为公有公共设施;如果公营事业属于以营利为目的,不论其组织形态如何,均不能认定为公有公共设施。[27]因此,公有公共设施仅限于处于国家公权力的支配与管理之下,且以为公众服务和使用为目的。那些通过市场经济改革改制的国有企业,在性质上属于独立的市场主体,采用现代公司制的管理形式,仅企业的股份为公用财产,其设施应属于公司所有,应排除于公有公共设施范畴。比如2013年11月青岛市经济技术开发区东黄输油管道原油泄漏爆炸事件,中石化股份有限公司作为独立的市场主体,应当自行承担赔偿责任。即便地方政府在安全生产检查与监控、应急处置方面存在有履职不力情形,只可追究其行政不作为之责,而非公有公共设置与管理瑕疵之责。

(四)抽象行政行为的可赔偿性探讨

抽象行政行为是指具有法定权限的行政机关,针对不特定的对象而制定发布具有普遍约束力的能反复适用的规范性文件的行为。[28]抽象行政行为按其效力而言可大致罗列为两类:一类是行政立法行为,包括行政法规、行政规章的制定;另一类是行政立法行为以外的抽象行政行为,如发布行政决策、命令、通知等规范性法律文件。

对于前一类行政立法行为,将其排除于行政赔偿的侵权行为范围不具有太大争议。其一,行政法规、在我国法律体系中具有较高的法律位阶,尤其是国务院出台的行政法规,效力属于“法”的范畴。而立法权本质上归属于人民,故而,行政主体在为抽象行政行为时,实质上是以人民之代理人的身份而出现的,当抽象行政行为致害时,作为被代理人的人民亦当负有一定的责任。[29]不仅如此,基于公共负担平等的原则,即便大家都受到了损害,在损害上是平等的,也不存在国家赔偿问题。[30]其二,其制定与控制程序更加透明而严格,其制定与出台往往关乎国计民生,若任何情形下都要求国家承担赔偿责任,其波及范围较广,会使得行政机关患得患失、畏首畏尾,不利于行政立法的积极性。其三,我国《行政复议法》第七条就抽象行政行为的附带性审查中,其对象范围明确排除了国务院部委规章、地方规章等,应在现行的法律框架体系内保持一致。

对于后一类抽象行政行为的可赔偿性问题具有一定的争议,大量学者基于切实保障公民权益的角度出发,对于制定行政规章以下的抽象行政行为纳入行政赔偿范畴,换言之,抽象行政行为构成行政赔偿的侵权行为范围。其理由大致梳理有以下几点:其一,抽象行政行为自身的普遍约束力和反复适用性的特点使然,加之抽象行政行为的制定主体广泛,数量众多,层级多元,因而产生的影响要远远大于具体行政行为。[31]若将抽象行为配出赔偿范围之外,可能出现行政机关借此规避法律,采用抽象行为实施违法行为的现象。其二,抽象行政行为侵权损害的现实性与直接性。其三,是构建法治政府、诚信政府的题中之义。

对于制定与发布规章以下(不含规章)的抽象行政行为是否纳入行政赔偿的侵权行为范围,即行政赔偿的侵权行为范围的宽窄,仍需采用审慎的眼光去看待。其一,抽象行政行为往往是一个预备行为,大多需经过具体行政行为加以实现。且根据关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》的说明,立法机关对抽象行政行为的可赔偿性持有谨慎态度,法院在审查具体行政行为时应公民、法人或者其他组织的申请对规章以下的规范性文件进行附带审查其意旨在于从根本上减少具体行政行为。即审慎地将抽象行政行为的侵害性认定为通过实现其内容的具体行政行为来进行,即便其具有致害的风险亦或造成损害可转化为对具体行政行为的赔偿而实现。其二,从现实阶段考量,我国正在历经由政策导向转为法治导向的时期,抽象行政行为的作出主体多元,各层级间规范性法律文件错综复杂。若将抽象行政行为纳入行政赔偿的侵权行为范围,可能赔偿标准过于宽泛,挤兑有限的司法资源。因此,就当前形势而言,制定与发布规章以下的规范性文件的抽象行政行为难以纳入行政赔偿的侵权行为范围。

五、总结

总而言之,无论是行政侵权行为主体范围,还是行政赔偿对于侵权行为范围的立法体例,亦或是应当纳入行政赔偿的侵权行为范围的事项,都应当与当前我国之国情、社会发展需要、相对人的权利保障相结合,寻求数者间动态平衡。不能为了国家利益之需要,放任公权力的形式,保持现有之侵权行为范围而停滞不前,任意忽视相对人之合法权益;亦不能将行政侵权行为的标准定得太低,将行政赔偿的侵权行为范围设定得过为宽松,这样只会让行政机关在瞻前顾后间丧失行使职权的积极性,最终受损的还是相对人。因此,本文仅就行政赔偿的侵权行为范围亟需改善的部分予以论述,探索可行性解决方案,健全与完善现行行政赔偿的侵权行为范围框架体系与实施机制。

（作者系湖南省娄底市双峰县人民检察院颜霂）

[①] 胡锦光、余凌云主编:《国家赔偿法》(第二版),中国人民大学出版社2011年版,第59-60页。

[②] 马怀德主编:《国家赔偿问题研究》,法律出版社2006年版,第119页。

[③] 2013年7月20日,冀中星携带自制爆炸装置,自山东省鄄城县居住地乘长途汽车独自来京,当晚18时许至北京首都国际机场三号航站楼,在遇到警察现场执法时引爆自制爆炸装置,造成其本人重伤、一名警察轻微伤,冀中星被警方当场控制。据媒体披露,冀中星2005年因非法营运中遭到警察查处,后遭警察以及治安队员暴打,导致腰椎体爆裂性骨折,导致完全性瘫痪,完全丧失劳动能力。被打残后,侵权人员未受任何惩罚,其也未能得到相应的赔偿,经多次上访未果才试图以极端方式结束自己的生命。

[④] 应松年、杨小军主编:《国家赔偿制度的完善》,国家行政学院出版社2008年版,第39页。

[⑤] 李震山著:《行政法导论》,三民书局2001年版,第106页。

[⑥] 毕可志著:《论行政救济》,北京大学出版社2005年版,第402页。

[⑦] 胡锦光、余凌云主编:《国家赔偿法》(第二版),中国人民大学出版社2011年版,第19-20页。

[⑧] 马怀德主编:《完善国家赔偿立法基本问题研究》,北京大学出版社2008年版,第105页。

[⑨] 胡锦光、余凌云主编:《国家赔偿法》(第二版),中国人民大学出版社2011年版,第30页。

[⑩] 应松年、杨小军主编:《国家赔偿制度的完善》,国家行政学院出版社2008年版,第54页。

[11] 王堃、蔡武进:《论我国行政赔偿范围的拓展与改良》,载《北京化工大学学报(社会科学版)》2012年第3期。

[12] 应松年、熊菁华:《解读行政不作为》,载《中国党政干部论坛》2003年第9期。

[13] 我国《行政诉讼法》第11条规定:人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼:(一)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的;(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的;(三)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的;(四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的;(五)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;(六)认为行政机关没有依法发给抚恤金的;(七)认为行政机关违法要求履行义务的;(八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

[14] 王堃、蔡武进:《论我国行政赔偿范围的拓展与改良》,载《北京化工大学学报(社会科学版)》2012年第3期。

[15] 【日】盐野宏:《行政救济法》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第209-210页。

[16] 周佑勇著:《行政法原论》,中国方正出版社2005年版,第403.页。

[17] 曾珊:《松花江污染事件是否存在行政赔偿的法律空间——从行政不作为违法的角度看》,载《法学》2006年第2期。

[18] 【日】盐野宏:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1999年版,第143页。

[19] 姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》(第五版),北京大学出版社2011年版,第308页。

[20] 江国华编著:《中国行政法总论》,武汉大学出版社2012年版,第359页。

[21] 马怀德主编:《完善国家赔偿立法基本问题研究》,北京大学出版社2008年版,第105页。

[22] 姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》(第五版),北京大学出版社2011年版,第585页。

[23] 应松年、杨小君:《国家赔偿若干理论与实践问题》,载《中国法学》2005年第1期。

[24] 杨寅:《我国行政赔偿制度的演变与新近发展》,载《法学评论》2013年第1期。

[25] 马怀德主编:《完善国家赔偿立法基本问题研究》,北京大学出版社2008年版,第273-274页。

[26] 安健:《行人掉进窖井溺亡,市政部门被判赔偿》,载《人民法院报》2008年1月21日,第004版。

[27] 翁岳生:《行政法》,中国法制出版社2002年版,第1548-1666页。

[28] 姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》(第五版),北京大学出版社2011年版,第582-583页。

[29] 王堃、蔡武进:《论我国行政赔偿范围的拓展与改良》,载《北京化工大学学报(社会科学版)》2012年第3期。

[30] 杨小君著:《国家赔偿法律问题研究》,北京大学出版社2003年版,第26页。　　[摘要]：我国国家赔偿制度建立以来，有效发挥了权利救济与公权制约的重要作用。为正确理解适用国家赔偿法律规范，提高新时代国家赔偿工作的实际效能，最高人民法院立足当前行政赔偿案件的司法实践出台新司法解释，对行政赔偿案件中受案范围、诉讼当事人、证据、起诉与受理、审理和判决五部分涉及的主要问题予以了明确规定。此举有利于切实保障公民、法人和其他组织的合法权益、精准监督国家机关行使职权、优化法治化营商环境、规范人民法院行政审判工作，为下一步国家赔偿制度的新发展提供宝贵实践经验，彰显了以人民为中心的发展思想和全面依法治国的坚定决心。

[关键词]：行政赔偿；国家赔偿；行政诉讼；司法解释

为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法履行行政赔偿义务，确保人民法院公正、及时审理行政赔偿案件，实质化解行政赔偿争议，最高人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）等法律规定，结合行政审判工作实际，制定了《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔2022〕10号) ，以下简称新《司法解释》），于2022年3月21日发布，将自2022年5 月 1 日起施行。新《司法解释》共设6章33条，对受案范围、诉讼当事人、证据、起诉与受理、审理和判决等问题予以了明确规定。本文就新《司法解释》中的亮点条文进行解读，对其规范行政赔偿案件审理、推动国家赔偿制度发展的重要意义予以阐释。

一、新《司法解释》缘何出台

我国国家赔偿制度建立以来，在落实宪法关于尊重和保障人权的基本原则，为公民、法人和其他组织提供救济，监督国家机关依法行使职权等方面发挥了重要作用。“立法以典民则祥”，国家赔偿制度的高质量发展离不开相关法律规范的保驾护航。1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》），标志着我国国家赔偿制度的诞生。此后，根据2010年4月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》进行了第一次修正；根据2012年10月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》进行了第二次修正。为保证人民法院依法及时公正审理处理各类行政赔偿案件，规范和加强行政赔偿工作，最高人民法院于1997年发布了《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发〔1997〕10号），该司法解释共有40条，在贯彻实施《国家赔偿法》、实质化解行政赔偿争议、保障赔偿请求人请求行政赔偿的权利、监督行政机关依法履行行政赔偿义务等方面，发挥了重要且积极的作用。

随着经济、社会的不断发展和进步，司法实践中涌现出各式各样的新情况、新问题，行政赔偿案件的审理也面临着新任务、新挑战。加之行政赔偿案件的审理在起诉的目的和前置条件、原告的举证责任、行政机关的担责方式、审判的结案方式、诉讼费用收取、适用法律规则等方面与一般行政案件亦存在较大不同，有必要在司法实务工作中及时给予有针对性的关切与指导。最高人民法院根据《国家赔偿法》和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的规定，以1997年《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发〔1997〕10号) ）为基础，开展多种形式、多种层次的调研，听取各级法院、行政法学专家学者的意见，广泛征求全国人大法工委、司法部等院内外相关部门的意见。在充分沟通和讨论的基础上，制定了更加科学详细的新《司法解释》，旨在贯彻和实施新修正的《国家赔偿法》、修改后的《行政诉讼法》以及新出台的《民法典》，总结审理行政赔偿案件的成功经验和做法，进一步规范行政赔偿案件的审理、统一司法政策，保障国家赔偿制度的作用得到有效发挥。

二、新《司法解释》有何特点

世界范围内，国家责任“主权绝对豁免”黯然退场的历史证明，国家赔偿制度的建立是从人治走向法治的重要标志之一，是社会文明化、法治化的重要表现。我国已经迈入“十四五”规划的建设进程，面对新时代下的新形势，新发展提出的新要求，如何探索具有中国特色、符合中国道路的国家赔偿制度，是发展中国特色社会主义法治理论、推进国家治理体系和治理能力现代化的关键问题之一。此次出台的新《司法解释》体量不算巨大，但内容丰富、亮点频出、特色鲜明，充分彰显了中国特色社会主义法治理念，在国家赔偿制度发展历程中具有重要意义。其主要特点可概括为以下三点：

一是坚持以人民为中心，彰显国家赔偿权利救济的制度定位。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，法治建设要以保障人民根本权益为出发点和落脚点，所秉持的是以人民为中心的发展思想，以让人民生活幸福为“国之大者”。国家赔偿制度的底色就是《宪法》第33条所规定的“尊重和保障人权”，新《司法解释》紧紧围绕如何更加切实保障公民、法人和其他组织的合法权益这一中心主线展开，提供了全面立体的规范框架，有利于切实保障人民群众在行政赔偿案件中的合法权益，为人民群众提供更便捷、更高效、更优质的司法救济。以新《司法解释》为契机，司法审判定能通过畅通行政赔偿救济途径、完善行政赔偿诉讼判决方式等，实现行政赔偿争议实质化解，不断满足人民群众日益增长的多元司法需求，丰富中国特色社会主义法治思想的实践内涵。

二是务实与创新相结合，坚持实事求是，确保规范的可操作性，体现了较强的体系思维。司法解释作为具有鲜明中国特色的制度，是保障我国法律正确适用的重要手段。司法解释的质量和水平是否符合法律规定、是否满足审判工作的实际需要，直接关系到人民法院在审判工作中具体应用法律的能力与水平，关乎到每一个个案中当事人能否感受到公平正义。新《司法解释》结合行政赔偿案件的审理特点，以切实解决问题为目标，注重规范的实效性，突出对法律适用问题的解释。对于《行政诉讼法》《国家赔偿法》及相关司法解释有明确规定的，不再重复作出规定；对可规定可不规定或者目前争议较大的内容，暂未作规定；对于司法实践中需要明确的问题，在旧司法解释中已经有规定且行之有效的，继续加以保留或者作必要修改；旧司法解释没有规定的，则根据实际需要作相应的增加，避免了刻意追求形式上的大而全。同时，行政赔偿作为我国国家赔偿制度中的重要部分，其不断发展的过程也将直接促进国家赔偿制度日臻完善。纵观我国《国家赔偿法》的制定和修改历程，始终坚持的是从我国现阶段经济社会发展的实际出发，分清体制机制问题和工作执行问题，针对法律实施中最突出、最急需的问题进行修改完善，同时注意稳步推进，不求一步到位。新《司法解释》对已有审判经验的归纳总结，制定规范时对各方情况的整体考量，未来对新问题、新现象的探索，都将为下一步完善国家赔偿制度的各项工作贡献宝贵的经验。

三是理论与实践相结合，理论深度与实践操作性兼具。新《司法解释》立足行政赔偿司法审判实践，吸纳了理论界对于国家赔偿制度的最新研究成果，如坚持救济本位，妥善处理国家赔偿与国家补偿、国家救助制度的关系，拓宽赔偿范围，提高赔偿标准，加强国家赔偿与《民法典》的衔接与协调，厘清原被告举证责任，明确行政赔偿诉讼中房屋内物品损失的事实推定裁判规则，构造国家赔偿违法要件等问题。尤其值得关注的是，新《司法解释》通过明确将“行政不作为”纳入行政赔偿范围，丰富和发展了我国的行政行为理论。如此兼具理论与实践特色的新《司法解释》，保有较高的学术性，体现了我国司法解释的高质量、高水平特征。在理论层面表现得更为前沿的规范一定程度上也能产生更强的生命力，有利于搭建起理论与实践的沟通媒介，使得实践能够反哺理论，进而更好发挥理论的作用，形成良性循环。

三、新《司法解释》新在哪里

新《司法解释》共有33条规范，主要从审理行政赔偿案件受案范围、诉讼当事人、证据、起诉与受理、审理和判决几个方面规定了以下内容：

（一）加强权利救济制度功能，全面保护当事人合法权益

权利与救济始终相伴相生，国家赔偿制度“是一种向受害者、向弱势群体倾斜的利益分配制度，是一种社会公平正义的重配、矫正和归复的机制，必然要以维护人的自由、健康、生命、精神和财产等权利为首要目标，必然以权利救济作为首要宗旨”。新《司法解释》着眼此前行政赔偿案件中的重点、难点、痛点、堵点问题，紧密围绕“全面保障当事人合法权益”对行政赔偿的权利保护范围、财产损害行政赔偿标准、行政赔偿精神损害赔偿等内容进行了规定。

1. 扩大行政赔偿的保护范畴

新《司法解释》科学界定并依法扩大了对合法权益造成损害而应赔偿的范畴，明确了行政赔偿的权利保护范围包括但不局限于人身权和财产权，扩展了行政赔偿保护权利的范围。针对司法实践中出现的一些违法行使行政职权侵犯劳动权、相邻权等合法权益的现象，新《司法解释》第2条规定公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员违法行使行政职权对其劳动权、相邻权等合法权益造成人身、财产损害的，可以依法提起行政赔偿诉讼，拓展了原有行政赔偿的权利保护范围；同时合理解释了直接损失的范围，厘清了当事人合法权益遭受损失的边界。《国家赔偿法》规定，行政赔偿仅赔偿侵犯财产权所造成的直接损失。新《司法解释》根据行政赔偿案件的自身特点，借鉴民事侵权赔偿的相关规定，通过列举的方式明确了存款利息、贷款利息、现金利息、机动车停运期间的营运损失，以及通过行政补偿程序依法应当获得的奖励、补贴等均属于直接损失的范畴，同时在兜底条款中明确对财产造成的其他实际损失属于直接损失，最大限度实现对当事人合法权益的保护。

2. 提高财产损害行政赔偿标准

依据公共负担合理的原则，新《司法解释》适度提高了财产损害行政赔偿标准，以保持赔偿金与经济社会发展水平相适应。《国家赔偿法》第36条规定，违法行政行为造成财产损害，不能返还财产或者恢复原状的，给付相应的赔偿金。新《司法解释》遵循《国家赔偿法》兼顾权利救济与适当负担的法律目的，对赔偿金给付的标准予以了进一步明确，规定了按照损害发生时的市场价格计算损失，市场价格无法确定，或者该价格不足以弥补受害人损失的，可以采用其他合理方式计算。针对司法实践中所占比例较大的违法征收征用土地房屋导致的行政赔偿案件，新《司法解释》明确了人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益，确保当事人获得的赔偿利益能够充分保障其安置补偿权益和实际居住权益。

3. 增加精神损害赔偿的规定

根据《国家赔偿法》关于行政赔偿精神损害的原则性规定，新《司法解释》依法增加了精神损害赔偿的规定。由于精神损害的程度个别性较强，往往因案而异、因人而异，且与社会发展变化相关度较大，《国家赔偿法》并未设定一个完全统一的标准，而是为实践留下了裁量空间。尽管经过数年实践的探索和总结，最高人民法院于2014年7月出台了《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件适用精神损害赔偿若干问题的意见》，对精神损害赔偿的构成要件等作了细化规定，同时对精神损害赔偿的具体衡量标准提出了指导性意见，即原则上不超过人身自由赔偿金、生命健康赔偿金总额的 35%，最低不少于1000元。但行政赔偿案件尤其是精神损害赔偿案件中内蕴着复杂的社情民意、难以名状的精神价值，法律上规范、明晰的精神损害赔偿的构成要件与衡量标准常常不能完全解决“心中的创伤”。根据新《行政诉讼法》、《最高人民法院关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》（法发〔2021〕36号）以及相关司法解释的规定，新《司法解释》遵循实质性化解行政争议的原则进一步对精神损害赔偿的履行方式及法院的判决方式予以规范，并明确了消除影响、恢复名誉和赔礼道歉的履行方式，可由双方协商，协商不成的，人民法院应当责令被告以适当的方式履行。造成严重后果的，应当判决支付相应的精神损害抚慰金，从而实现对当事人精神权益更全面的合法保护。

（二）充分保障当事人诉讼权利，提高行政赔偿制度运行实效

此前《国家赔偿法》曾一度被戏称为“国家不赔法”，这种状态与起诉难、胜诉难的困境不无关系，究其根本，当事人的诉讼权利未得到充分保障。新《司法解释》针对司法实践中当事人在诉讼阶段诉讼权利易受损害的主要情形进行了规定，旨在充分保障当事人诉讼权利，提高行政赔偿制度的实际运行效果。

1. 明确行政赔偿诉讼原告主体资格

新《司法解释》第7条规定受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的人依法具备原告主体资格；同时为了充分保障合法权利人行使诉讼权利，且与《民法典》侵权责任赔偿请求权人的规定保持一致，第7条还增加了“支付受害公民医疗费、丧葬费等合理费用的人”以及“有权提起行政赔偿诉讼的法人或者其他组织分立、合并、终止，承受其权利的法人或者其他组织”可以成为行政赔偿诉讼的原告的情形，从而全面覆盖了行政赔偿诉讼利害关系人的范畴。

2. 对行政赔偿诉讼被告主体资格予以明确

新《司法解释》相对应地对行政赔偿诉讼被告主体资格也予以了明确。对于两个以上行政机关共同实施侵权行政行为造成损害的，新《司法解释》第8条规定共同侵权行政机关为共同被告；同时出于更高效解决争议的考量，如果当事人仅就其中一个或几个侵权机关提起行政赔偿诉讼，未被起诉的行政机关未来也将作为第三人参加诉讼。对于复议决定加重损害情况下被告的确定问题，新《司法解释》第9条明确了复议决定加重损害的，复议机关与原行政行为机关为共同被告；如果赔偿请求人仅对作出原行政行为机关或者复议机关提起行政赔偿诉讼，以被起诉的机关为被告，未被起诉的机关将被追加为第三人，以更好实现行政赔偿争议的实质性解决。

3. 进一步完善行政赔偿时效问题

行政赔偿案件案情复杂，牵涉面众多，时效问题看似不起眼，却常常成为最终影响当事人依法维权的“最后一根稻草”。新《司法解释》第15-17条规定公民、法人或者其他组织应当自知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起两年内，向赔偿义务机关申请行政赔偿。赔偿义务机关在收到赔偿申请之日起两个月内未作出赔偿决定的，公民、法人或者其他组织可以依照《行政诉讼法》的规定提起行政赔偿诉讼；一并提起行政赔偿诉讼的，均适用《行政诉讼法》有关起诉期限的规定；经复议行政赔偿案件，当事人仅对行政复议决定中的行政赔偿部分有异议的，可自复议决定书送达之日起15日内提起行政赔偿诉讼；行政机关作出有赔偿内容的行政复议决定时，未告知起诉期限的，则适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第64条“最长不得超过一年”之规定。

4. 区分提起行政赔偿诉讼的程序问题

新《司法解释》对一并及单独提起行政赔偿诉讼的程序问题进行了区分。第13、14条规定当公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼时，行政行为未被确认违法且符合行政诉讼起诉条件的，视为一并提起行政赔偿诉讼；对于单独提起行政赔偿诉讼的，在符合相关起诉条件的同时，则仍需要以行政行为已被确认为违法为前提；原告提起行政诉讼时未一并提起行政赔偿诉讼，人民法院审查认为可能存在行政赔偿的，应当告知原告可以一并提起行政赔偿诉讼。如此将不同情况予以情景化规定后，行政诉讼中一并及单独提起行政赔偿诉讼的程序难题迎刃而解。

5. 更好实现公私法赔偿诉讼的衔接

根据《行政诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）关于一并解决民事争议的规定，新《司法解释》第20条明确了涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，原告提起行政赔偿诉讼的同时，有关当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。此规定为实现公私法域司法裁判的统一、畅通行政赔偿和民事赔偿救济程序提供了坚实的规范支撑。

（三）促进国家机关依法行使职权，实现全方位、精准化监督

根据《国家赔偿法》第1条“为保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”的规定，国家赔偿制度具有“救济”与“监督”的双重目的与价值。一直以来，行政赔偿制度通过司法审查、实质性化解行政争议实现了对国家机关依法行使职权的有效监督，助力国家治理现代化建设。新《司法解释》从对行政机关进行全方位、精准化监督的功能主义路径出发，立足既往审判经验，对以下几项重要内容予以了规范。

1. 界定行政赔偿的范围

对《国家赔偿法》第3、4条规定的“其他违法行为”进行了细化。新《司法解释》第1条规定“不履行法定职责行为”、“行政机关及其工作人员在履行行政职责过程中作出的不产生法律效果，但事实上损害公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益的行为”属于行政赔偿的范围之内。同时新《司法解释》明确了行政行为除按“法律行为”和“事实行为”划分外，还可以“行政作为”和“行政不作为”为分类标准，并将上述行为全部纳入行政职权行为的范围，是在司法实践活动中对行政行为理论进行发展的典范，有效实现了对行政机关的全面监督。

2. 将赔偿相关决定纳入受案范围

新《司法解释》第3条规定赔偿请求人不服赔偿义务机关“确定赔偿方式、项目、数额的行政赔偿决定”、“不予赔偿决定”、“逾期不作出赔偿决定”等行为的情形属于行政赔偿诉讼的受案范围之内。由此行政赔偿诉讼不仅可以审查行政赔偿争议，而且能够就赔偿决定的合法性进行司法审查，有效避免了行政赔偿程序的空转，保证行政赔偿能够落到实处，有助于杜绝行政机关逃避赔偿的不法行为。

3. 完善行政行为被确认违法的情形

新《司法解释》第18条将“行政行为被有权机关依照法定程序撤销、变更、确认违法或无效”、“实施行政行为的行政机关工作人员因该行为被生效法律文书或监察机关政务处分确认为渎职、滥用职权的”规定为行政行为被确认违法的情形，为人民法院审理行政赔偿案件提供坚实的基础。

4. 对行政赔偿构成要件予以细化

新《司法解释》第32条规定，人民法院应当对行政机关及其工作人员行使行政职权的行为是否符合法律规定、赔偿请求人主张的损害事实是否存在、该职权行为与损害事实之间是否存在因果关系以及原告的损失是否已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济等事项一并予以审查，从而完善了行政赔偿法定构成要件，更加符合司法实践和实质法治正义的要求。

5. 划分原被告举证责任

新《司法解释》对理论及实务界在行政赔偿案件中对原被告举证责任认识的分歧进行了回应，规定了举证责任倒置的情形。在行政行为被确认违法的情况下，原则上原告应当就违法行政行为是否造成损害以及损害的大小承担举证责任，但是因被告原因导致原告无法举证的，采取举证责任倒置，由被告承担举证责任；受害人在限制人身自由期间受到身体伤害，赔偿义务机关否认相关损害事实及损害与违法行政行为存在因果关系的，由其提供相应的证据证明。新《司法解释》通过类型化的明确规范，对行政赔偿举证责任进行了公平合理的分配，肯定了规定情形下司法对原告权益的保护。

6. 科学划分行政赔偿责任

新《司法解释》第21-25条对实践中行政赔偿案件多种情形下各方的责任一一进行了厘定。首先明确了行政共同侵权连带赔偿责任；其次规定了行政分别侵权的连带赔偿责任和按份赔偿责任；再次确定了因第三人提供虚假材料导致行政行为违法的行政赔偿责任分担；从次规范了因第三人侵权但行政机关又不作为的行政赔偿责任分担；最后界定了因客观原因造成损害而行政机关又不作为的行政赔偿责任分担。通过行政赔偿责任的合理划分，实现了对行政机关赔偿责任分担的精准化，有利于从微观上保证依法行政原则的实施落地。

（四）依法保障民营经济，优化法治化营商环境

法治对经济长期增长的促进作用，是“法治是最好的营商环境”这一论断的基本前提。中共中央、国务院2020年5月18日颁布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确强调“健全以公平为原则的产权保护制度，全面依法平等保护民营经济产权”。作为市场经济基础性制度的核心，健全以公平为原则的产权保护制度，是深度激发各类企业，特别是民营企业创造活力的关键所在。新《司法解释》切实落实平等保护公民、法人和其他组织等各种所有制产权的要求，明确因行政机关及其工作人员违法行使行政职权的充分赔偿责任，合理解释了直接损失的具体含义和种类，第28条明确了财产赔偿的计算方式和停产停业期间必要的经常性费用开支的范畴，根据实际情况适度提高了行政赔偿标准；第27条对涉及土地房屋征收征用过程中的违法强拆导致的赔偿问题，明确了赔偿不低于依法安置补偿的标准，确保行政赔偿案件当事人产权利益得到有力保护，保障民营经济和社会资本在行政赔偿案件中得到充分赔偿，为民营经济的发展提供良好的政务环境和法治环境，符合“要努力使司法过程和处理结果在法律规定的范围内贴近人民群众的公平正义观念”的司法改革目标。

（五）提升行政赔偿审判能力现代化，推动行政赔偿诉讼实质性发展

1. 强化了法院的释明义务

新《司法解释》强化了法院的释明义务，在第14条规定针对当事人未一并提起行政赔偿诉讼的，人民法院审查认为可能存在行政赔偿的，应当告知原告可以一并提起行政赔偿诉讼。行政赔偿案件中的当事人大多在诉讼地位上处于相对甚至绝对弱势一方，此举有利于从法院一方为当事人提供正确、合法行使诉权的帮助，体现了“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的专业态度和人文关怀。

2. 规范法院对损害赔偿的酌定标准

新《司法解释》第11条承袭了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第47条在原、被告均无法举证或举证不充分、相关损失无法鉴定的情况下，“人民法院仍应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定意旨。并对原告主张的“生产和生活所必需物品的合理损失”与“超出生产和生活所必需的其他贵重物品、现金损失”加以区分，规定对合理损失，应当予以支持；对重大财物损失，可以结合案件相关证据予以认定，体现了精细程度高的特点，实际可操作性强。

3. 明确主诉裁驳从诉一并裁驳

新《司法解释》第19条明确行政行为案件作为主诉依法不能成立，一并提起行政赔偿诉讼也不符合法定起诉条件的，人民法院应当裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。此规定有利于裁判尺度的统一和节约有限的司法资源，切实提升行政赔偿审判效率和能力现代化。

4. 强调赔偿判决应更加明确具体

新《司法解释》第31条规定不论是“一并提起行政赔偿诉讼”还是“单独提起的行政赔偿诉讼”案件，法院都应当尽可能作出明确而具体的赔偿判决。若法院认为行政机关的不予赔偿决定错误或者赔偿决定在赔偿的方式、项目、数额方面违法，也应当逐项说明并作出实质裁判；行政赔偿决定对赔偿数额的确定确有错误的，人民法院判决予以变更。要求赔偿判决明确化、具体化，将有助于最大限度实现行政赔偿诉讼实质化解行政争议的功能。

此外需要强调的是，新《司法解释》第33条第2款规定“本规定实施前本院发布的司法解释与本规定不一致的，以本规定为准”。除“从新”规则以外，还包含着原司法解释的规定不当然全部废止、旧条文与新《司法解释》不相冲突的仍可继续适用的规范意旨。原司法解释中一些规定虽然在此次条文中被删除或未提及，如被告可以提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据、人民法院审理行政赔偿案件就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判、行政赔偿案件裁判文书的名称应当是行政赔偿判决书和行政赔偿裁定书以及有关行政赔偿案件适用调解并可以制作行政赔偿调解书等，但司法实践中长期适用、符合《国家赔偿法》和《行政诉讼法》规定精神、不与新《司法解释》冲突的相关内容在以后的司法实践中仍应可继续适用。　　内容提要国家赔偿制度是民主政治文明程度的表现之一，作为国家赔偿的一种基本类型，行政赔偿是行政主体对其侵犯行为勇于承担法律后果的最基本形式，也是行政救济制度的一个重要组成部分。我国于 1995 年开始实施《国家赔偿法》，与发达国家相比起步较晚。这部法律基本上确立了我国的国家赔偿制度，其后又经历了 2010 年和 2012 年的两次修改。本文主要通过对我国行政赔偿制度的概念、特征和原则的解读，结合分析其他国家的行政赔偿制度，找出该制度的漏洞并提出相关建议，以期促进我国行政赔偿制度的进步。

关键词行政赔偿归责原则完善

一、引言

在世界范围内，行政赔偿制度的发展是非常的不平衡的，有的国家的行政赔偿制度确立得非常早，比如法国；有的国家确立的要相对较晚些；还有的国家到现在都没有确立行政赔偿制度。行政赔偿制度的确立对于一个国家来说至关重要，影响也是非常广泛的。在我国法治的发展历程中，可以发现，人权保障问题日益受到关注。从将人权纳入宪法到国家赔偿制度建立，再到两次修改国家赔偿法中，都可以发现我国对于人权的保障越来越完善。社会的快速发展，人权的保障也受到越来越多方面的影响。因此，系统的行政赔偿制度，对于公民合法权利和利益来说是重要的保证。但是行政赔偿作为一种“官赔民”的制度，并不是那么容易实施的，还需要进一步完善。为了能够最大程度地保障公民、法人和其他组织的合法权益，促进国家机关依法行使行政权力，应该进一步完善行政赔偿制度。

二、行政赔偿概述

（一）行政赔偿的概念

行政赔偿制度是国家赔偿制度的重要组成部分，是我国行政法领域的重要制度。行政赔偿，又称行政赔偿责任，是指国家行政机关及其工作人员行使行政职权过程中的违法行为给公民、法人或者其他组织造成伤害，由国家承担的赔偿责任。

（二）行政赔偿的特征

第一，侵权行为的主体是行使国家行政职权的行政机关及其工作人员。因此只有享有行政权的行政主体（即行政机关及其工作人员），其所实施的行政行为才能构成行政赔偿。行政机关不但包括中央和地方各级人民政府及其下设的工作部门，而且包括法律法规授权的组织、委托的行政机关及共同实施侵权行为的行政机关。工作人员除了具有公务员身份的人员之外，还包括受行政机关委托执行职务的一般公民。

第二，引起行政赔偿责任的行为必须是行政行为，即只有当行政主体在执行公务过程中行使行政权力所发生的行为，才可能构成行政赔偿行为。如果造成损害的行为并非行政行为，如立法行为或者司法行为等等，均不能构成行政赔偿。

第三，行政赔偿是国家的责任。国家与行政机关及其工作人员之间是委托与受委托的关系，所以无论其实施的行政管理活动是合法的还是违法的，国家都应当承担其法律后果，而由此所产生的赔偿费也应由国家承担。

第四，申请赔偿的权利主体是合法权益受到侵害的公民、法人或者其他组织。凡是合法权益受到行政机管及其工作人员的行为侵害的人都有可能成为行政赔偿的请求人。合法权益是指公民、法人或者其他组织依法享有的财产权和人身权，国家承担赔偿责任的情形是合法权益受到侵害，而对于违法权益受到侵害的情形，国家是不会进行赔偿的。

（三）行政赔偿的归责原则

作为行政赔偿制度的指导思想，行政赔偿的归责原则贯穿于行政赔偿的全过程。行政赔偿的归责原则的重要影响，无论是在行政赔偿责任的构成要件中，还是负担举证责任以及承担责任的程序中都能体现出来。从目前的角度看，行政赔偿的归责原则一般有以下三种：

1.过错责任原则。过错责任原则是指在行政机关及其工作人员行使职权时，受害人的合法权益因其过错而受到损失，国家才承担赔偿责任的原则。过错又可分为主观过错和公务过错两种。主观过错包括故意和过失，是指致害行为人具有的一种应受非难的心理状态。在德、美、英、日等国家，行政赔偿责任的主要归责原则是主观过错。而公务活动欠缺正常的标准则是“公务过错”，又被称为“客观过错”。“公务过错”原则并不关注行为人的主观心理状态而是着眼于致害行为本身。公务活动能否达到执行公务时所应该达到的中等水平是认定“公务过错”的标准，如果低于中等水平即构成“公务过错”。而“中等水平”的确定则是根据执行公务时候的时间地点、所执行公务的难易程度和行政机关具备的人力物力等。法国是实行公务过错归责原则的代表。

2.无过错责任原则。无过错责任原则又被称为“危险责任原则” 或者“严格责任原则”。无过错责任原则是为了弥补过错责任原则的不足而设定的。无过错责任原则指不论行政机关及其工作人员是否有过错，只要受害人的合法权益受到其行使职权行为的侵犯，国家就应当承担赔偿责任。无过错责任原则是通过判例逐步确立的，产生于19 世纪以后的法国。对于无过错责任原则，法国主要有两种学说：一种是危险责任说，另一种是公平负担平等说。关于无过错责任原则，其他国家也在一定范围内有所确定。例如，韩国《国家赔偿法》第 5 条规定：“国家对道路、河川及其他公共营造物设置或管理瑕疵致害承担无过失责任。”

3.违法原则。违法原则是以行为违法为归责的标准，即只要公民、法人和其他组织的合法权益损害是由国家机关及其工作人员违法行使职权所造成的，国家就应当承担赔偿责任。该原则不考虑行为人主观上是否存在过错，而是以职务违法行为为归责标准。违法责任原则最初由瑞士《联邦赔偿法》（1959 年）确立，该法第 3 条规定：“联邦对于公务员执行职务时，不法侵害他人权利者，不问该公务员有无过失，应负赔偿责任。”违法包括以下情形：违反法律秩序；违反为避免执行职务时发生损害而设置的内部义务规定；滥用自由裁量权。

需要指出的是，就是在瑞士，贯彻违法原则也不够彻底，法院认定赔偿金额及对非财产上损害的赔偿，仍须审酌加害公务员执行职务时有无过失，因而常招致学者的批评。

（四）确立行政赔偿制度的意义

建立社会主义法治国家所必不可少的制度包括行政赔偿制度。行政赔偿制度的确立，一方面保障了公民法人和其他组织在受到违法行政行为侵害时能够获得有效的救济；另一方面对宪法的实施具有保障作用，体现在其不仅对于国家机关及其工作人员的责任心和法律意识能够起到增强的作用，而且对于行政机关行使职权也可以发挥监督作用。

第一，确立行政赔偿制度，对于宪法的实施起到促进作用。宪法是国家行为的基本准则。我国《宪法》规定：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向国家机关提出书面控告或口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损害的人，有取得赔偿的权利。”对这一宪法原则的进一步落实是在1986 年的《民法通则》和 1989 年的《行政诉讼法》中，而且 1989 年的《行政诉讼法》形成了独立的行政诉讼制度。随着民主政治建设的迅速发展，人们对行政赔偿提出了新的要求。1994 年的《中华人民共和国国家赔偿法》详细地规定了行政赔偿的各项具体的制度。然而使宪法的这一原则规定得到具体落实，是在 2010 年修订的《国家赔偿法》中实现的，其中对国家赔偿的具体制度进行了完善。

第二，确立行政赔偿制度，对于公民、法人和其他组织的合法权益能够起到保护作用。宪法确认了公民享有广泛的权利和自由，无论是在社会政治生活方面，还是在经济和文化生活方面。所有公民、法人和其他组织的合法权益在国家行政机关及其工作人员行使职权时受到违法侵犯的，都有权利要求行政机关进行赔偿，以维护自己的合法权益。

第三，确立行政赔偿制度，对于行政机关工作人员的工作责任心和法律意识能够起到增强的作用。通过行政赔偿制度确立的国家对违法行政行为的赔偿责任，明立了违法行使权力就要受到法律的追究，使每个工作人员都意识到自己手中的权利不是可以随意使用的工具而应当受法律的限制和约束。为了增强行政机关工作人员的责任感、纠正其不良作风，国家规定了对违法工作人员保留追偿权的原则。行政赔偿制度具有强化行政权的自我约束意识的作用，从而具有提高行政效率的功能。

三、各国关于行政赔偿制度的规定

行政赔偿制度在世界范围内的发展显示出非常不均衡的趋势，少数国家确立行政赔偿制度比较早，比如法国，而大多数国家是在第二次世界大战以后才开始确立本国行政赔偿制度的。为了更加深刻地了解行政赔偿制度，有必要对各国行政赔偿制度进行研究。因此笔者对法国、德国和美国等有代表性的国家的行政赔偿制度进行了比较。

（一）法国的行政赔偿制度

第一个确立国家赔偿原则的国家是法国，相比较其他国家而言，其发展速度也是比较快的，在发达国家中占有重要地位，是其他国家不可比拟的。法国的行政法律制度相较其他国家更完备，行政赔偿体系也是非常的系统化。法国的行政赔偿理论和实践，无论是对发展中国家还是对西方发达国家行政赔偿制度的建立，都起到了非常大的促进和推动作用。

1873 年的布朗戈案是法国正式确立行政赔偿制度的里程碑案件。布朗哥案件确立了国家的行政赔偿责任制度和行政审判的新标准，即公务标准，即只有由于公务过错对公民、法人或其他组织造成的损害，国家才对此损害承担赔偿责任。这被视为法国行政法的鼻祖。这促使行政赔偿案件由行政法院受理而不是普通法院，行政赔偿制度也由此而确立。总之，法国行政赔偿制度的特征主要有：其受独立的法律规则支配，而且独立于民事赔偿而存在；行政赔偿的管辖权属于行政法院，通过判例确立，如 1873 年的布朗哥案件就是最重要的判例。行政赔偿责任成立的条件主要有三个：存在损害、有因果关系和存在公务过错。为了使行政机关进行金钱赔偿、达到恢复原状的目的，行政法院只能采取间接强制的方法。

（二）德国的行政赔偿制度

德国也是大陆法系国家中最早提出并实施行政赔偿制度的国家之一。1896 年的《德国民法典》确立了国家非权力行为在民法上的赔偿责任。而德国对于官吏行使统治权行为所产生的赔偿责任的确立是在 1910 年的《国家责任法》中。世界上第一次通过根本法形式确立国家赔偿责任的法律是 1919 年的《魏玛宪法》。在德国，如果行政相对人认为自己的人身权利或者财产权利受到了行政机关的不作为、公权、高权措施的侵犯，就有权向行政机关提起诉讼，其行政赔偿的受案范围仅限于公法争议的案件。德国《行政法院法》第 40 条第 1 款规定：“所有不属于宪法范围的公法争议，如果联邦法律没有明确地规定由其他法院处理，都可提起行政诉讼。州法领域的公法争议可以由州法院分配给其他的法院处理。”德国行政赔偿制度的特点有：（1）行政赔偿与民事赔偿相结合；（2）行政赔偿程序与民事赔偿程序相结合；（3）在行政赔偿中特别牺牲责任占有重要的地位。特别牺牲的赔偿责任和不平等的义务都囊括在德国的行政赔偿责任中。

（三）美国的行政赔偿制度

19 世纪中期，美国联邦虽然还没有侵权赔偿责任的立法，但如果公民的合法权益受到侵害，被害人可以通过个人请愿向国会议员游说，求其在国会中提案，待两院表决通过后取得赔偿，从而间接肯定了国家的责任。1946 年，美国国会通过了《联邦侵权赔偿法》，正式宣布放弃国家侵权赔偿豁免权，自此，美国联邦结束了“国家侵权豁免” 时代，开始正式确立国家赔偿责任。在美国的行政赔偿制度中，引起人民财产上的损害或人身上的伤亡，只要是由在其职务范围内的政府任何人员的过失、不法行为或者不作为造成的，联邦政府就应当与私人一样，依照行为地法律承担赔偿责任。国家责任案件的法院管辖权专属于原告住所地或不法行为地的联邦法院，州法院是不能享有管辖权的。在行政赔偿案件中，原告承担举证责任。

通过对当代发达国家相关行政赔偿制度的分析可以发现，当代世界范围内的行政赔偿制度，无论是像法国这种建立行政赔偿制度较早的国家，还是像美国这种相对较晚一些的国家，都在随着社会的发展而不断进步，行政赔偿制度的发展趋势日趋法典化、赔偿范围和标准日趋扩大，逐渐适应了各自社会的发展要求。

四、我国行政赔偿制度存在的问题

通过对世界各国已有的行政赔偿制度进行广泛的参考，对其中的优秀成果进行积极的学习，我国才有了现在的行政赔偿制度。我国行政赔偿制度的正式确立，最早可以追溯到 1954 年的《宪法》和《海港管理暂行条例》中，以《国家赔偿法》的实施作为标志。我国的国家赔偿制度越来越完善，行政赔偿制度也随之形成。然而我国的国家赔偿有具体的法律依据，是在 1986 年《民法通则》的颁布后。

1995年1月1日起实施的《国家赔偿法》，自诞生起就赢得了前所未有的一致好评，该法的颁布实施标志着我国全面确立了行政赔偿制度。但这部法律在实施后 15 年里并没有发挥预期的作用，因为其一直存在着“门槛高、程序乱、范围窄、标准低”等问题。对于其中的“举证责任”“违法责任原则”等相关概念在 2010 年新修改的《国家赔偿法》中作出了新的修改。2012 年国家再次修改了《国家赔偿法》，然而在笔者看来，其中还是存在一些问题。

（一）行政赔偿范围过窄

行政赔偿范围的宽窄，对于国家行政机关及其工作人员的责任的履行，以及公民、法人和其他组织所主张的权益的保障都有直接的影响，是国家赔偿法中的一个重要范畴。《国家赔偿法》的第三、四、五条中规定了行政赔偿的范围，虽然对行政相对人的合法权益的保护非常有利，并且对于我国行政法治的进步起到了很大的推动作用，但是仔细研究法条后，还是可以从中发现行政赔偿范围的局限性，而其所带来的影响也日益严峻。

总体而言，我国行政赔偿范围的缺失主要表现在三个方面：第一，公共设施的实施设置或管理缺陷造成的损害不在行政赔偿范围内；第二，行政不作为造成的损害不在国家行政赔偿的范围内；第三，缺乏对受害者精神损害的赔偿。

（二）行政赔偿程序不清

行政赔偿程序是指受害人提起行政赔偿请求，赔偿义务机关履行赔偿义务的步骤、方法、顺序和形式。依据我国法律的规定，行政赔偿程序包括两类：一种是单独就有关于赔偿的问题向行政机关及法院提出，另一种是在行政复议及行政诉讼中同时提出。我国的行政赔偿程序包括三个步骤：提出赔偿请求，赔偿义务机关的对赔偿请求进行受案与处理，进行行政赔偿诉讼。

从表面上来看，我国的行政赔偿程序已经相当完整；但从本质上来说，我国行政赔偿程序的设定在很大程度上限制了赔偿请求人获得赔偿的权利。赔偿请求人要想行政赔偿进入实质性的索赔程序，一般必须先提出赔偿申请，而申请对象则是赔偿义务机关，接着由赔偿义务机关予以先行处理；而对于赔偿申请提出之后，申请人能否获得赔偿、能够获得多少赔偿，只能等待赔偿义务机关单方面作出决定，这是一种典型的封闭式程序。虽然赔偿义务机关有 2 个月的处理期限，但《国家赔偿法》并没有规定，对于其一直不作处理所应当承担的责任。

（三）行政赔偿标准过低

国家的赔偿标准竟然远不如民事赔偿，这不能很好地体现国家保障人权的决心。人民赋予国家机关行使公权力的权责，当国家机关不能服务于人民，反而侵害了人民的合法权益时，必须对这种侵权行为付出代价。

在人身权受到侵害的赔偿标准上，若受到侵害的是人身自由权，则按照“国家上年度职工日平均工资”的标准进行赔偿，若受到身体上的伤害，则按照“国家上年度职工日平均工资乘以天数” 赔偿，这只是对受害人在身体受伤期间所减少的收入进行的赔偿，并且有最高额的限制，若造成受害人死亡的，则除了应当支付死亡赔偿金，还要支付丧葬费，但对于总额也是有要求的，按照国家上年度职工年平均工资的二十倍进行赔偿，而对于死者生前需要扶养的人中，无劳动能力的人的生活费，还应当由国家支付。在当前社会经济飞速发展、人民收入多元化、分配方式多样化的现实下，仍然以如此固定的标准套用于全社会各阶层，明显不符合社会发展的需要，也大大违背了公平原则。

五、完善我国行政赔偿制度的建议

前文分析了我国行政赔偿制度存在的一些问题，笔者认为可以从以下几方面完善我国行政赔偿制度：

（一）扩大行政赔偿的范围

第一，将公共设施实施设置或管理瑕疵致损害的情况纳入行政赔偿范围。现实生活中有很多由公有公共设施致害的事实，这是不可避免，也无法否认的。单从理论上说，“公共设施致害与国家行政机关的职务履行不良有关，理应由国家承担赔偿责任”。通过法律关系这方面来看 , 这是一种公有公共设施利用关系，公有公共设施的使用者的地位与管理者的地位并不相同，两者之间并不是平等的民事合同关系。这被世界上许多国家纳入行政赔偿范围，比如，日本 1947 年的《日本国家赔偿法》第二条第一项规定：“因道路、河川或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，致他人受损害时，国家或公共团体对此应负赔偿责任。”公有公共设施管理瑕疵致人损害被纳入行政赔偿范围的理由是：首先国家拥有强大的资金实力，对一些巨大伤害可以有效地避免，由国家承担行政赔偿责任也可以实施更好的救济措施；其次由国家承担赔偿责任，不仅对行政机关规避责任起到有效的避免作用，而且对于行政机关改进管理水平也起到促进作用，对于增强其责任心也有一定的影响。

第二，将行政不作为致损纳入行政赔偿范围。作为行政行为的一种，行政不作为虽然形式是否定的，但是在某种程度上，行政作为还不如行政不作为的救济程度强烈。我国在这一方面与发达国家相比存在明显的不足。例如，美国对于行政不作为的赔偿责任在《联邦行政程序法》中有详细的规定。该法第 1346 条规定的侵权赔偿范围为：“凡联邦政府之任何人员于其职务范围内因过失、不法行为或不作为，致人民财产上之损害或损失，或人身上之伤害或死亡，于当时环境，美国联邦政府如处于私人地位，联邦地院，连同运河特区、关岛及维吉岛地院，对于因诉求金钱赔偿而提起之民事诉讼，有排他的管辖权”。在我国，所要解决的问题是如何界定行政不作为的赔偿，而且应该界定到什么程度。

第三，拓宽精神抚慰金的适用范围。我国《国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。” 由此我们可以看到，关于精神抚慰金的适用有严格的限制条件，只有当人身自由、生命健康权受到侵权行为的侵害时，而且对于其所造成的后果也，必须达到严重级别。有些行政侵权所造成的损害，相比较物质、身体而言，对人心灵上所造成的伤害更为严重，因此为了使行政相对人所受到的精神伤害得到补偿，给予受害人相应的精神抚慰金是非常有必要的。

（二）完善行政赔偿程序

为了公平、公正地处理行政赔偿问题，就应该取消《国家赔偿法》第九条中关于“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出” 的规定，由赔偿请求人来选择裁判机关，此时赔偿请求人不仅心理上满意了，而且有更多的机会得到赔偿，也促使行政机关在平时更加注意自身行为的合理性和合法性。有关行政赔偿诉讼简易程序的规定的增加，能更好地使赔偿请求人及时获得相应的赔偿。而在有关先行处理方式以及先行处理后申请复议程序的设置方面，美国的规定值得我们参考。

（三）提高行政赔偿标准

行政赔偿的范围和标准还应该进一步扩大。民法规定的人格权不仅包括人身自由权和生命健康权，还包括肖像权、名誉权、隐私权、婚姻自主权等权利。所以，当相对人的合法权益受到侵害是源于行政主体时，应当按照国家赔偿标准给予受害人相应的赔偿和救济。对于行政赔偿金的确定标准，因为每个地区的经济发展水平不同，所以国家应该设置一个全国最低赔偿限额，然后每个地区可以根据自己的实际情况进行调整。其中对于死亡赔偿的标准问题可以借鉴日本的规定：如果发生死亡的情形，一种情况是该死亡人有工作，若该死亡人的年龄处于 18岁到 67 岁之间，其赔偿额的时间计算方式是需要加上日本国民的平均寿命、减去 67 岁；另一种情况是受害人没有工作，其计算方式是按的 18 岁到 67 岁的国家年人均工资标准支付赔偿金；如果受害人死亡时的年龄大于 67 岁，支付的赔偿金额就按照平均剩余寿命来计算。但是不可否认的事实是，其缺陷是被害人以后的收入水平是根据死亡时的来确定的。

六、结语

没有事物是静态的，所有事物都是不断前进的。随着社会生产力与社会文明程度的发展，作为特定社会历史和文化产物的法律将不断完善发展。行政赔偿制度也将逐步完善，因为随着公民权利意识以及法律意识的增强，他们对于法律制度的要求也相应提高。

作为人类法治文明的重要标志，从实践的角度来看，《国家赔偿法》的实施效果不是很好，存在很多问题，有很多缺陷需要弥补。我们应该从实际情况出发，研究国外的行政赔偿制度，参考其中适合我国国情、能够对我国行政赔偿制度的发展起到促进作用的内容，主要从行政赔偿范围、行政赔偿程序、行政赔偿标准这三个方面去完善我国的行政赔偿制度。希望在以后的《国家赔偿法》修改中看到这三个方面的改善，使我国的行政赔偿能够最大程度地维护公民的权益，促进社会的发展。

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